경제관계장관회의		공 개
15-00-0

건설산업 입찰담합 예방 및

시장 불확실성 완화방안

2015. 1. 21

관계부처 합동

						목 차

Ⅰ. 검토배경	1

Ⅱ. 입찰담합 발생원인과 그에 따른 문제점	2

Ⅲ. 입찰담합 예방 및 불확실성 완화 방안	4

Ⅳ. 향후 추진계획	9

Ⅰ. 검토배경

□ 건설산업은 약 180만명(전체고용의 약 8%)의 종사자를 보유하고 있고, 국가경제의 10~15%, 지역경제의 20~25% 비중을 갖는 핵심산업

ㅇ 그러나 ‘08년 글로벌 금융위기 이후 건설 및 부동산 경기침체가 장기화되면서 건설업계의 경영성과가 매우 악화된 상황

ㅇ ‘13년 건설수주액은 최근 11년 내 최저치(91.3조원)를 기록했으며, 상장건설사(126개) 43%가 영업이익으로 이자비용 충당도 곤란

* 영업이익률은 全 산업의 1/3 수준 : 건설 1.4%, 평균 4.2%

이자보상비율은 全 산업의 1/5수준 : 건설 80%, 평균 389%(‘14년 2분기 기준)

☐ 대규모 공공공사가 많이 이루어졌던 ‘09~’10년 주로 발생한 입찰담합이 최근 지속적으로 적발되고 있음

ㅇ 특히 작년도에는 18개 사업에서 42개 건설사 입찰담합이 적발되어 8,500억원 수준 과징금과 각 사별로 입찰참가제한(최장2년) 부과

* 연도별 입찰담합 적발건수(과징금) : (11년) 없음 → (12년) 4건(22개사, 1,292억원) → (‘13년) 2건(4개사, 19억원) → (’14년) 18건(42개사, 8,496억원)

☐ 입찰담합이 구조적‧문화적으로 건설업계의 관행처럼 이뤄져 왔음을 감안할 때 담합예방을 위한 환경조성이 긴요

ㅇ 아울러, 침체된 경제 활성화를 위하여 입찰담합으로 유발되고 있는 시장의 불확실성을 최소화하는 노력도 병행 필요

□ 건설 입찰담합 예방을 위해 제재처분 강화, 입찰제도 개선 등을 해나가되, 경제활성화를 위하여 시장 불확실성 완화도 필요

Ⅱ. 입찰담합의 발생원인 및 그에 따른 문제점

` 1. 입찰담합의 발생원인

☐ 건설업체의 도덕적 해이

ㅇ 담합은 소수의 기업에 의해 지배되는 과점적(oligopolistic) 시장에서 발생하며, 기업간 명시적 또는 암묵적 공모를 통해 부당한 이익 취득

ㅇ 턴키, 대안입찰 등 초기설계비용이 많이 들어 진입장벽이 높은 대형공사 건설시장에서 업계들간의 빈번한 접촉을 통해 경쟁회피

* 도로, 철도분야 입찰참가자격 사전심사(PQ) 통과가능업체는 40개사 수준

<그림> 일반적인 담합발생요인

기업의 수가 적고, 집중도가 높은 형태

제품의 동질성과 기업들의 유사성이 높음

수요가 가격에 비탄력적인 시장(제품)

진입장벽이 높은 산업(시장)

판매량이 자주 이루어지거나 판매량이 일관된 상품

담합의 발생요인

기업들간의 기술과 비용 비슷, 기술혁신 속도 늦음

기업들의 다수의 시장에서 빈번히 접촉

소비자수가 적으며, 대량 구매가 있는 재화와 용역

☐ 건설공사 입찰제도 및 발주방식

ㅇ 최저가낙찰제도 등 가격경쟁 위주의 현행 입찰제도는 업체들로 하여금 파괴적 경쟁을 막기 위해 담합을 선택하도록 만드는 원인

ㅇ 대형 국책사업에서 준공기일 엄수를 위해 권고된 ‘1社1공구제’도 공구를 분할하고 거래조건 등에 대해 담합을 하게 했다는 지적

* 단일사업의 공사구역을 여러 개로 분할해서 동시다발적으로 발주하면서 1개 건설사가 1개의 공구만 낙찰받을 수 있도록 제약하는 제도

` 2. 입찰담합에 따른 문제점

☐ 경쟁적 시장질서의 왜곡

ㅇ 입찰담합은 공정하고 자유로운 입찰참여 기회를 가로막아 시장경쟁의 원리를 무력화시키고, 정부의 효율적인 예산운용을 저해

ㅇ 기존 카르텔 결속력을 강화시켜 신규기업의 시장진입을 방해하고, 경쟁력있는 기업이 오히려 도태되는 등 건전한 산업발전 저해

* 담합에 불참하는 업체의 입찰을 방해‧위협하는 부조리가 발생하고 기업들이 경영개선보다 담합유지에 오히려 몰입하는 등 시장왜곡의 개연성이 높아짐

☐ 건설산업의 침체 가속화

ㅇ 입찰담합으로 부과된 과징금 액수(‘14년 8,500억원 수준)는 해당 건설사 영업이익(561억원)의 15배 수준으로 건설업종의 부실화 초래

ㅇ 계속되는 담합적발 및 처분은 건설업 미래의 불확실성으로 연결 되고, 이에 따른 영업활동 및 투자 위축으로 건설전반의 침체 가속화

* 담합제재 과징금 부과, 계속된 담합적발 우려 등에 따라 건설업체 신용도 하향조정

ㅇ 건설산업에 대한 전반적인 이미지 저하 등 유‧무형적 피해도 막대

☐ 국가경제에 미칠 악영향 우려

ㅇ 최근 해외건설이 국가간 각축전 양상으로 치닫고 있는 상황에서 입찰담합 제재처분 사실이 경쟁국가의 우리기업 견제와 비방에 악용

* 일부 발주처는 입찰담합 해명 요청하거나 이를 이유로 PQ탈락도 검토

ㅇ 입찰담합에 따른 집단적 입찰참가제한이 현실화(‘16년이후 예상)될 경우, 대형건설사 참여봉쇄로 인해 국책사업 차질도 우려

Ⅲ. 입찰담합 예방 및 불확실성 완화 방안

◇ 건설산업 입찰담합 관행타파를 위해 조기적발 시스템 마련, 입찰제도‧발주방식 개선, 개인처벌 강화 등 입찰담합 예방환경 조성

◇ 담합관련 건설시장 전반의 불확실성을 완화해나가기 위해 담합사건의 장기화 방지, 입찰제한 제도의 합리적 조정도 추진

1. 입찰담합 예방을 위한 환경 개선

발주기관의 입찰담합 사전예방 장치마련 (국토부)

ㅇ (현황 및 문제점) 입찰담합은 공정위나 검찰, 경찰 등 조사기관의 조사를 통해 사후적으로 실체가 들어나고 있는 실정

- 발주기관은 입찰담합 행위가 적발된 건설업체에 부정당업자 제재 등 사후적 규제를 취하고 있으나, 사전적‧예방적 노력은 부족

ㅇ (개선방안) 주요 발주기관은 담합 징후분석을 위해 기관별 실정에 부합하는 □입찰담합 징후 감지시스템(체크리스트)□ 개발 운용

* 철도시설공단은 ’14.10부터 담합징후 포착시스템을 구축 운용 중

- 입찰공고문에 담합징후가 포착되면 해당업체 입찰탈락 및 공정위 고발조치가 진행됨을 미리 알려 업체의 담합유인 차단

- 향후 입찰 건을 면밀히 관찰하여 담합 징후 발견시 공정위에 고발, 조사요청 등 입찰시점부터 업체담합 억제

입찰제도 및 발주방식 선진화 (기재부‧국토부)

ㅇ (현황 및 문제점) 최저가낙찰제도에 따른 지나친 저가경쟁구도가 오히려 최소한의 수익확보를 위한 입찰담합의 발생요인으로 작용

- 예정가격을 산정할 때 과거의 계약단가를 기준으로 작성된 실적 공사비가 시장가격을 반영하지 못해 현저히 낮은 것도 문제로 지적

- 특히 업체의 편중낙찰 및 부실시공 우려에 따라 대안으로 도입된  1社 1공구제는 오히려 건전한 경쟁 활성화를 저해하는 측면

ㅇ (개선방안) 기존 최저가낙찰제를 공사수행능력, 가격 및 사회적 책임을 종합적으로 고려한 □종합심사낙찰제□로 개편

* 14년, 15년도 시범사업을 거쳐 16년부터 제도 본격시행

⇒ □국가계약법 시행령□ 개정(’15.7∼11월), 계약예규 제정(‘15.10∼12월)

최저가낙찰제	⇒	종합심사낙찰제
- 입찰가격이 낮은 자		- 공사수행능력 : 동일공사 시공실적, 기술자경력, 과거공사 결과 평가점수 등으로 평가 - 가격 : 예정가격, 입찰자 평균 입찰가격을 기준으로 개별입찰자의 입찰가격을 점수로 산정 - 사회적책임 : 고용, 공정거래, 건설안전 실적 등

- 공공공사 예정가격 산정시에 기존 계약단가만을 기초로 해왔던 □실적공사비 제도□도 전면개편하여 실제 시장가격을 반영할 수 있도록 다양한 가격들*을 수집하고 검증

* 계약단가, 시공단가, 입찰단가 등 다양한 시장가격들을 반영하여 신뢰성 제고

- 기업별로 1개 공구만 수주할 수 있게 함으로써 경쟁을 제한하여 담합을 유도하는 등 역효과가 있는 □1社1공구제□는 전면 폐지

입찰담합 부정행위 개인처벌 강화 (국토부, □건설산업기본법□ 개정)

ㅇ (현황 및 문제점) □공정거래법□ 상 입찰담합 개인 벌칙규정으로 ‘3년이하 징역’ 또는 ‘2억원 이하 벌금’을 규정

- 반면 □건설산업기본법□ 은 부당한 목적의 입찰가 담합을 한 자에 대해 ‘5년이하 징역’ 또는 ‘5천만원 이하 벌금’으로 벌칙 규정

ㅇ (개선방안) 임‧직원의 입찰담합 부정행위에 대한 처벌규정을 대폭 강화하여 개인의 입찰담합 행위 억제

* (현행) 입찰담합 부정행위시, 5년이하 징역 또는 5천만원 이하 벌금

⇒ (개선) 입찰담합 부정행위시, 5년이하 징역 또는 2억원 이하 벌금

건설업계 내부 통제시스템 구축 (국토부‧공정위)

ㅇ (현황 및 문제점) 정부의 입찰담합 근절 의지와는 별개로 건설업계의 자발적인 자정노력과 내부통제시스템 구축이 중요

- 건설업계는 이윤극대화를 추구하는 과정에서 경쟁을 회피하기 위해 입찰담합을 관행적으로 해 온 측면

ㅇ (개선방안) 건설업계가 투명성을 토대로 윤리‧준법경영을 지향할 수 있도록 기업내 효과적인 내부통제시스템 구축 추진

- 최고경영자의 공정거래 관련 법규 자율준수 의지와 방침을 全 직원에 전달하고 지속적이고 체계적인 자율준수 교육 실시

- 향후 담합에 연루된 임직원을 인사상 불이익을 주도록 □공정거래 자율준수프로그램□을 운영하는 등 재발방지노력을 강력히 추진

* GE 등 선진외국의 주요기업들은 이미 CP(Compliance Program)을 운영 중

` 2. 담합관련 건설시장 불확실성 완화

담합사건의 장기화 방지 (공정위)

ㅇ (현황) 그간 ‘09~’10년에 주로 발생한 입찰담합에 대해 중점적으로 조치해 왔으나 향후 ‘10년 이후 발생한 입찰담합건의 조치가 필요

ㅇ (추진방안) 기인지한 입찰담합 위반행위에 대하여 법령에 따라 엄정하게 조사하되 최대한 신속하게 조치

입찰참가제한 제도 합리적 조정 (기재부, □국가계약법□ 개정)

ㅇ (현황) 타 법령상 행정처분과는 달리 현행 입찰제한 제도는 제척기간이 없어 법적 안정성을 저해할 우려

* (입법례) □건설산업기본법□ 영업정지(부정청탁에 의한 재물취득) 제척기간: 5년

- 미국, 영국 등 주요 선진국과는 달리 위반행위의 개별적 특성에  대한 고려없이 입찰제한의 범위 및 기간이 일률적으로 결정

ㅇ (추진방안) 입찰참가제한 제도에 제척기간(5년)을 도입함으로써 시장의 불확실성 해소

* (현행) 없음 ⇨ (개선) 위반행위 발생 후 5년 경과시 입찰제한 금지

- 현재 일률적·경직적으로 운용되는 입찰제한 제도를 위법성 정도, 책임경중 등을 감안, 개별사안별로 제한범위 및 기간을 결정

* (현행) 각 발주기관이 위반행위 발생시 법령에 따라 일률적으로 입찰 제한

→ (개선) 위반행위 발생시 발주기관의 요청에 따라 전담기구에서 위반행위의  중대성, 책임의 경중 등 제반사정을 고려하여 제재범위 및 기간 판단

해외건설 수주지원 강화 (국토부)

ㅇ (현황) 해외언론에도 처분사실이 보도되고, 발주기관 해명요청이 이어져 국내기업 해외진출에 악영향이 있을 것으로 우려

* ‘13.11 ❍❍국 교량사업에서 우리업체 입찰담합을 이유로 PQ탈락 검토

* ‘14.4, ❍❍국 터널사업에서 우리기업-외국기업 컨소시엄에 해명 요청

ㅇ (추진방안) 해외 발주처의 문제 제기시 우선 현지공관의 주재관이 직접 발주처를 방문하여 해명하는 등 신속 대응

- 대규모 사업에 관련된 중요사안의 경우, 정부 고위급 수주 지원단 및 외교채널을 최대한 동원하여 적극 해명

* 외국업계 동향 및 발주처 입장에 대해 면밀한 모니터링 체계 구축

- 중점협력국을 중심으로 우리기업체 사회봉사활동 홍보자료를 제작․배포하여 우리기업의 이미지 향상 추진

* 사우디아라비아, 쿠웨이트, UAE, 베트남, 싱가포르 등 수주비중이 높고 수주경쟁이 치열한 국가 위주로 우선 배포

Ⅳ. 향후 추진일정

추진과제	조치사항	추진일정	소관기관
□ 입찰담합 예방을 위한 환경개선
① 발주처의 사전방지장치 강화	∘기관별 입찰담합징후 포착시스템 개발	‘15.6월	국토부
② 발주방식 선진화	∘종합심사낙찰제 도입	‘16.1월	기재부 국토부
	∘실적공사비 제도개선	‘15.7월
	∘1社1공구제 폐지	즉시
③ 입찰담합 개인처벌 강화	∘건설산업기본법 개정	‘15.12월	국토부
④ 건설업계 내부 통제시스템 구축	∘내부 통제시스템 구축	‘15.6월	국토부 공정위
담합관련 건설시장 불확실성 완화
① 담합사건의 장기화방지	∘엄정하게 조사, 신속하게 조치		공정위
② 입찰참가제한 합리적 조정	∘국가계약법 개정	‘15.12월	기재부
③ 해외건설 수주지원 강화	∘발주처에 적극해명 실시	‘15.1월∼	국토부
	∘홍보자료 제작‧배포	‘15.3월